在“穩(wěn)定壓倒一切”的要求下，社會(huì)維穩(wěn)成為地方政府的重要任務(wù)，但在社會(huì)維穩(wěn)中地方政府卻陷入“維穩(wěn)怪圈”，出現(xiàn)維穩(wěn)行為失范的現(xiàn)象。究其原因，主要在于地方政府僵硬固化的維穩(wěn)觀、壓力型社會(huì)維穩(wěn)機(jī)制、地方政府的自利性與財(cái)政壓力。新形勢(shì)下地方政府社會(huì)維穩(wěn)的治理路徑選擇，一是要樹立科學(xué)的穩(wěn)定觀，正確區(qū)分維穩(wěn)與維權(quán)；二是合理界定地方政府的事權(quán)，創(chuàng)新社會(huì)維穩(wěn)的考核機(jī)制；三是規(guī)范地方政府的社會(huì)維穩(wěn)行為，有效解決地方政府的財(cái)政壓力。 

　　一、問(wèn)題的提出
　　當(dāng)前我國(guó)正處于“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化”的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，貧富差距拉大，社會(huì)矛盾與沖突凸顯，群體性事件頻發(fā)，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。各類社會(huì)矛盾與沖突產(chǎn)生在基層，化解在基層，在“穩(wěn)定壓倒一切”的語(yǔ)境下，社會(huì)維穩(wěn)成為地方政府（本文主要指縣、地級(jí)市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦兩級(jí)政府）的重要任務(wù)。近年來(lái)地方政府在社會(huì)維穩(wěn)中投入大量的人力、財(cái)力與物力，但社會(huì)矛盾和沖突不但沒(méi)有得到化解，反而出現(xiàn)深層次的積淀，社會(huì)維穩(wěn)的壓力不斷增大，以至于陷入所謂的“維穩(wěn)怪圈”——地方政府在社會(huì)維穩(wěn)中時(shí)有出現(xiàn)行為失范的現(xiàn)象，如濫用警力采取強(qiáng)制性手段、封鎖消息、“花錢買平安”、非法拘禁上訪者、進(jìn)退失據(jù)喪失最佳處置時(shí)機(jī)導(dǎo)致“小事拖大，大事拖炸”等，以至于最終形成越維穩(wěn)越不穩(wěn)定的局面。
　　地方政府的社會(huì)維穩(wěn)行為一直飽受爭(zhēng)議。如孫立平教授指出，維穩(wěn)怪圈的形成與僵硬的維穩(wěn)觀有極大關(guān)系，由于存在著社會(huì)矛盾嚴(yán)重，民眾會(huì)起來(lái)造反鬧事的慣性推理，往往將民眾的利益表達(dá)與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來(lái)，將公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求與表達(dá)視為不穩(wěn)定的因素，地方政府維穩(wěn)是通過(guò)壓制與犧牲弱勢(shì)群體的利益表達(dá)，來(lái)實(shí)現(xiàn)短期的社會(huì)穩(wěn)定。于建嶸教授則將當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定視為一種“剛性穩(wěn)定”，其首要特征是以壟斷政治權(quán)力為目標(biāo)，社會(huì)維穩(wěn)的各項(xiàng)措施都以此為出發(fā)點(diǎn)。中央采用政治承包的方式，將社會(huì)維穩(wěn)工作任務(wù)從上而下逐級(jí)分解到各級(jí)黨政組織，出于政績(jī)考核的驅(qū)使，地方政府為了社會(huì)維穩(wěn)常常不惜任何代價(jià)。地方政府在社會(huì)維穩(wěn)中采取的是不顧成本花錢買平安，不管方式予以擺平搞定，是一種典型的管治型維穩(wěn)方式。維穩(wěn)的結(jié)果沒(méi)有達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，減少或防止破壞社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)事件發(fā)生，化解社會(huì)矛盾以及促進(jìn)社會(huì)和諧的目標(biāo)，相反，由于一些地方官員把維穩(wěn)與維權(quán)對(duì)立起來(lái)，利用維穩(wěn)來(lái)壓制和打擊維權(quán)的民眾，人為地加大了老百姓維權(quán)的難度，使老百姓的大量權(quán)利被強(qiáng)勢(shì)群體侵犯，形成大量的民怨。還有學(xué)者認(rèn)為，地方政府社會(huì)維穩(wěn)行為異化的原因是政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，社會(huì)管理和公共服務(wù)功能低下，缺乏有效的利益表達(dá)與協(xié)調(diào)機(jī)制，政府濫用強(qiáng)制性手段及面對(duì)人民群眾的利益訴求存在“體制性遲鈍”等。
　　在社會(huì)維穩(wěn)中地方政府行為失范的原因何在？導(dǎo)致地方政府社會(huì)維穩(wěn)行為失范的因素有哪些？以公共服務(wù)為導(dǎo)向的地方政府如何走出“維穩(wěn)怪圈”？本文擬對(duì)這些問(wèn)題作一探討。
　　二、 地方政府社會(huì)維穩(wěn)的行為邏輯分析
　　地方政府之所以陷入社會(huì)維穩(wěn)的怪圈，在社會(huì)維穩(wěn)中出現(xiàn)行為失范的現(xiàn)象，其根源在于僵硬固化的維穩(wěn)觀、壓力型社會(huì)維穩(wěn)機(jī)制、地方政府的自利性與財(cái)政壓力。
　　1.僵硬固化的維穩(wěn)觀，將維穩(wěn)與維權(quán)對(duì)立。社會(huì)維穩(wěn)是一項(xiàng)已經(jīng)被提升到國(guó)家治理層面并具有極強(qiáng)政治色彩的重要任務(wù)。改革開放以前我國(guó)經(jīng)歷了十幾年的階級(jí)斗爭(zhēng)，容易形成以階級(jí)斗爭(zhēng)方式處理群體事件的思維。現(xiàn)在面對(duì)日益頻發(fā)的群體性事件，有些地方政府官員的思維仍停留在過(guò)去，對(duì)事件的定性容易出現(xiàn)偏頗，形成僵硬固化的維穩(wěn)觀，即忽視當(dāng)前社會(huì)大部分沖突與矛盾都是一種利益之爭(zhēng)，容易將群眾利益訴求與表達(dá)視為社會(huì)不穩(wěn)定因素，當(dāng)事件稍微擴(kuò)大時(shí)就將其政治化和意識(shí)形態(tài)化，往往使得矛盾激化升級(jí)，甚至釀成流血事件，損害了政府的公信力和合法性基礎(chǔ)。毋庸置疑，保障公民的合法權(quán)益是政府的重要職責(zé)，利益表達(dá)渠道是利益受損群眾表達(dá)利益訴求與維護(hù)權(quán)益的有效路徑?？墒?，我國(guó)尚缺乏完善的利益表達(dá)與利益協(xié)商機(jī)制，正規(guī)的制度化參與渠道無(wú)法吸納公民的有序參與，弱勢(shì)群體的呼聲容易被強(qiáng)勢(shì)群體掩蓋，弱勢(shì)群體在利益受損時(shí)有時(shí)會(huì)被迫采取體制外的極端方式表達(dá)利益訴求。正如阿爾蒙德所說(shuō)，“在貧富差距巨大的國(guó)家里，正規(guī)的利益表達(dá)渠道往往由富人掌握，而窮人要么保持沉默，要么就采取暴力的或激進(jìn)的手段讓人們聽到他們的呼聲?！比绱艘粊?lái)，弱勢(shì)群體的維權(quán)行為就成為地方政府社會(huì)維穩(wěn)壓制的對(duì)象，社會(huì)穩(wěn)定往往被建立在犧牲和禁止弱勢(shì)群體維權(quán)之上。
　　2.壓力型社會(huì)維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制。壓力型機(jī)制是指在當(dāng)前中國(guó)的政治架構(gòu)中，各級(jí)黨委、政府為了實(shí)現(xiàn)本地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完成上級(jí)分配的指標(biāo)任務(wù)，而構(gòu)建一套將行政命令與物質(zhì)利益、官員職位升遷相結(jié)合的工作機(jī)制的組合。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)維穩(wěn)機(jī)制是與政治行政體制相適應(yīng)的一種壓力型體制。壓力型社會(huì)維穩(wěn)機(jī)制主要包括三個(gè)方面：一是社會(huì)維穩(wěn)工作的分解機(jī)制。各級(jí)黨委、政府為了做好社會(huì)維穩(wěn)工作，將維穩(wěn)工作層層分解，維穩(wěn)任務(wù)被量化，如將群體性事件、越級(jí)上訪與集體上訪數(shù)量等指標(biāo)化，根據(jù)本地實(shí)際情況逐級(jí)分配，通過(guò)簽訂責(zé)任狀的形式規(guī)定完成。二是地方官員的政績(jī)考核機(jī)制。在“穩(wěn)定是第一責(zé)任”的現(xiàn)實(shí)政治語(yǔ)境下，地方政府承擔(dān)著“一票否決制”與“零指標(biāo)”等體制內(nèi)考核壓力，地方政府官員的各種獎(jiǎng)勵(lì)、升遷等完全與壓力型維穩(wěn)考核機(jī)制有關(guān)。有些地方政府為了完成考核任務(wù)，對(duì)一些影響社會(huì)穩(wěn)定的事件不分原則地予以處理，甚至出現(xiàn)“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定”的維穩(wěn)思維。某些社會(huì)民眾也開始利用維穩(wěn)機(jī)制進(jìn)行所謂“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的謀利型上訪。三是嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制度。在2009年中共中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》中明確了對(duì)黨政官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)的范圍?，F(xiàn)有的政治與行政框架下很難形成激勵(lì)型維穩(wěn)機(jī)制去引導(dǎo)地方政府解決影響社會(huì)穩(wěn)定的深層次社會(huì)矛盾，在壓力型維穩(wěn)機(jī)制的作用下只能是維持社會(huì)表面的穩(wěn)定。如信訪是聯(lián)系群眾與黨和政府的橋梁，是弱勢(shì)群體表達(dá)利益訴求與尋求權(quán)利救濟(jì)的最后渠道，可是信訪數(shù)量成為衡量地方政府社會(huì)維穩(wěn)的工作指標(biāo)，因此地方政府往往不去真正解決社會(huì)矛盾而是動(dòng)用一切資源與手段，如截訪、銷號(hào)、非法拘留上訪者等，以控制上訪數(shù)量，維持表面的社會(huì)穩(wěn)定，從而達(dá)到上級(jí)部門的維穩(wěn)考核指標(biāo)。 　　

3.地方政府的自利性與財(cái)政壓力。政府的職責(zé)是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，但這并不意味著政府始終代表公共利益，不存在私利。奧爾森認(rèn)為，政府之所以會(huì)積極推動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是因?yàn)閮烧咧g存在著共容利益。地方政府認(rèn)為自己與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有共榮利益時(shí)，其行為取向就具有公共性，反之其行為取向就帶有自利性。根據(jù)公共選擇理論，政府也具有“經(jīng)濟(jì)人”本性，也會(huì)追求自身利益的最大化，因此在自利性主導(dǎo)下地方政府會(huì)與社會(huì)發(fā)生利益沖突，甚至與民爭(zhēng)利。一旦作為利益主體的政府與社會(huì)發(fā)生利益博弈，其他群體便處于弱勢(shì)地位，就會(huì)造成社會(huì)公共利益受損，社會(huì)權(quán)利失衡。此外，自1994年實(shí)現(xiàn)分稅制以來(lái)，地方政府不再像以前那樣在整體利益框架內(nèi)謀求自身利益，財(cái)政收入直線減少，某些地方政府的財(cái)政收入已很難滿足日常行政與公共事務(wù)的剛性需求。為了解決財(cái)政壓力，擴(kuò)大稅源與財(cái)源，地方政府將工作重點(diǎn)落到推動(dòng)工商企業(yè)發(fā)展上，甚至不顧當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)與群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而拋出優(yōu)惠條件招商引資，不惜引進(jìn)一些高耗能、高污染、低產(chǎn)出的落后項(xiàng)目，推動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP、地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)。長(zhǎng)此以往，地方政府社會(huì)管理與公共服務(wù)的職能弱化，人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的民生問(wèn)題長(zhǎng)期得不到有效解決，為改革開放付出巨大代價(jià)的弱勢(shì)群體無(wú)法享受改革開放的成果，相對(duì)剝奪感愈加強(qiáng)烈，社會(huì)不滿情緒發(fā)酵與彌漫，難免埋下社會(huì)矛盾的火種。
　　三、新形勢(shì)下地方政府社會(huì)維穩(wěn)的治理路徑
　　在僵硬固化的維穩(wěn)觀、壓力型維穩(wěn)機(jī)制、地方政府自利性與財(cái)政壓力的三重作用下，地方政府在社會(huì)維穩(wěn)中必然出現(xiàn)行為失范。這種多重壓力也可以解讀為地方政府在社會(huì)維穩(wěn)中的思想壓力、政治壓力和經(jīng)濟(jì)壓力?；诖耍滦蝿?shì)下地方政府社會(huì)維穩(wěn)的治理路徑選擇應(yīng)該是：
　　1.樹立科學(xué)的穩(wěn)定觀，正確區(qū)分維穩(wěn)與維權(quán)。思想觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，地方政府要真正做好社會(huì)維穩(wěn)工作，關(guān)鍵要樹立科學(xué)的穩(wěn)定觀。首先，要理性判斷群體性事件的性質(zhì)。科塞認(rèn)為，社會(huì)沖突主要分為“現(xiàn)實(shí)性沖突”與“非現(xiàn)實(shí)性沖突”兩類，其中“現(xiàn)實(shí)性沖突”往往具有明確的目標(biāo)，一旦實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的目標(biāo)，沖突自然就會(huì)消除；“非現(xiàn)實(shí)性沖突”一般涉及政治訴求、價(jià)值信仰等問(wèn)題，沒(méi)有明確的目標(biāo)指向，難以通過(guò)利益妥協(xié)達(dá)到滿足。當(dāng)今社會(huì)出現(xiàn)的群體性事件大多是由利益失衡引起的，大都有明確的利益訴求，屬于現(xiàn)實(shí)性沖突，因此必須將群體性事件當(dāng)做人民內(nèi)部矛盾來(lái)對(duì)待，不能輕易的上綱上線；其次，從靜態(tài)穩(wěn)定向動(dòng)態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變。靜態(tài)維穩(wěn)是通過(guò)管治型手段禁止人們做出危及社會(huì)安全與穩(wěn)定的事情，用“堵”的方式維持現(xiàn)有的秩序?，F(xiàn)代民主政治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行需要構(gòu)建一種動(dòng)態(tài)穩(wěn)定機(jī)制，通過(guò)持續(xù)不斷的化解社會(huì)矛盾維持社會(huì)的平衡。動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)，就是根據(jù)多數(shù)公民的意愿和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，不斷地打破現(xiàn)狀，用新的平衡代替舊的平衡。動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)途徑主要是“疏”，即通過(guò)多元利益主體的協(xié)商與談判，達(dá)成各方利益的妥協(xié)。和諧社會(huì)不是不存在社會(huì)矛盾與沖突，也不是一種絕對(duì)靜態(tài)的穩(wěn)定，而是通過(guò)利益表達(dá)機(jī)制與協(xié)商民主機(jī)制，在動(dòng)態(tài)中不斷調(diào)整，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的社會(huì)穩(wěn)定；最后，公民維權(quán)是社會(huì)維穩(wěn)的前提與基礎(chǔ)。社會(huì)要想實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久穩(wěn)定，必須建立公平、公正的利益協(xié)調(diào)與分配機(jī)制，通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新、法律法規(guī)的健全保障公民自身的合法利益，為公民的維權(quán)提供暢通的渠道，決不能以犧牲公民維權(quán)為代價(jià)換取社會(huì)的剛性穩(wěn)定。
　　2.合理界定地方政府的事權(quán)，完善社會(huì)維穩(wěn)的考核機(jī)制。政府職能決定政府的事權(quán)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的主要職能包括社會(huì)管理與公共服務(wù)，政府的事權(quán)也涵蓋社會(huì)管理與公共服務(wù)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，一些影響社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題往往涉及面廣、時(shí)間跨度久、解決難度大，有些已經(jīng)完全超出了地方政府的治理能力，因此必須合理界定地方政府事權(quán)，解決地方政府在社會(huì)維穩(wěn)方面職、責(zé)、權(quán)不對(duì)稱問(wèn)題。另外，維穩(wěn)評(píng)價(jià)機(jī)制是建立在中央與上級(jí)部門維穩(wěn)考核評(píng)價(jià)之上的、一種體制內(nèi)的地方政府社會(huì)維穩(wěn)評(píng)價(jià)機(jī)制。[8]該考核機(jī)制忽視了體制外社會(huì)民眾的參與，使得社會(huì)維穩(wěn)的決策、行為方式與內(nèi)容方面完全由地方政府主導(dǎo)。因此，必須改變當(dāng)前單向度的社會(huì)維穩(wěn)考核機(jī)制，構(gòu)建一種公民有序參與的維穩(wěn)考核機(jī)制，將公民對(duì)社會(huì)維穩(wěn)的意見充分納入到考核機(jī)制中，實(shí)行上級(jí)機(jī)關(guān)與社會(huì)民眾雙向度考核，保證普通民眾在地方政府社會(huì)維穩(wěn)中擁有話語(yǔ)權(quán)，使地方政府及官員在選擇維穩(wěn)行為方式、采取維穩(wěn)行為時(shí)充分考慮民眾的意見和建議，既接受上級(jí)部門的考核又接受來(lái)自民眾的評(píng)價(jià)，變體制內(nèi)社會(huì)維穩(wěn)考核為體制內(nèi)外雙重考核。社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)在于社會(huì)的公平公正，營(yíng)造一個(gè)公平公正的社會(huì)環(huán)境是地方政府做好社會(huì)維穩(wěn)工作的基礎(chǔ)。通過(guò)明確地方政府的事權(quán)，創(chuàng)新社會(huì)維穩(wěn)考核機(jī)制，引導(dǎo)地方政府將工作重點(diǎn)放到解決人民群眾對(duì)公共服務(wù)供給不足與公共需求增長(zhǎng)之間的矛盾上，推動(dòng)民生工程建設(shè)，改善群眾生活質(zhì)量，重點(diǎn)解決影響社會(huì)穩(wěn)定的深層次矛盾。
　　3.規(guī)范地方政府的社會(huì)維穩(wěn)行為，有效解決地方政府的財(cái)政壓力。在社會(huì)維穩(wěn)中，地方政府既可能化解沖突，消除社會(huì)矛盾，也可能因?yàn)樘幹貌划?dāng)使社會(huì)矛盾激化、沖突升級(jí)。在近幾年爆發(fā)的群體性事件中，都可以看到當(dāng)?shù)卣疄E用公共權(quán)力，以非法的方式進(jìn)行維穩(wěn)的現(xiàn)象。因此，切實(shí)做好社會(huì)維穩(wěn)工作就必須規(guī)范地方政府的維穩(wěn)行為。一是明確地方政府公共權(quán)力邊界，加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督與制約，保障公共權(quán)力的公共性，防止地方官員濫用職權(quán)以權(quán)謀私。二是規(guī)范行政決策程序，增強(qiáng)決策民主化、科學(xué)化、法治化。在涉及到人民群眾切身利益的公共事務(wù)時(shí)，要通過(guò)協(xié)商民主的形式引入公民參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，重大決策要廣泛聽取群眾的意見，保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，避免出現(xiàn)公共政策制定過(guò)程中利益相關(guān)者缺席的現(xiàn)象。三是地方政府社會(huì)維穩(wěn)的行為要在法治框架內(nèi)進(jìn)行?！胺€(wěn)定壓倒一切”并不代表地方政府可以不顧一切采取任何行為進(jìn)行社會(huì)維穩(wěn)。穩(wěn)定固然重要，但不能“壓倒一切”，“壓倒一切”的穩(wěn)定不是真正的穩(wěn)定。[9]當(dāng)把秩序與沖突視為矛盾，把一切不穩(wěn)定因素都?jí)旱沟臅r(shí)候，社會(huì)穩(wěn)定也就不復(fù)存在，只會(huì)有亂象而已。四是有效解決地方政府的財(cái)政壓力。地方政府在分稅制中所占的比例較小，嚴(yán)重影響地方政府日常行政事務(wù)的開展與治理能力的提高，解決地方政府財(cái)政壓力的主要途徑是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。在轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程中，一方面要增加轉(zhuǎn)移支付總量，進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；另一方面要以公共服務(wù)均衡化為目標(biāo)，建立健全社會(huì)保障體系，加大對(duì)農(nóng)村、貧困地區(qū)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的支出比例。此外，要構(gòu)建社會(huì)矛盾排查機(jī)制與利益協(xié)調(diào)機(jī)制，提高政府應(yīng)急處置能力，切實(shí)解決人民群眾關(guān)心的民生問(wèn)題，將影響社會(huì)穩(wěn)定的因素消除在萌芽之中。

作者: 楊大路　楊福祿