21世紀(jì)以來，隨著中國城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，社會(huì)問題變得日益錯(cuò)綜復(fù)雜。作為近年來城市管理模式的一種創(chuàng)新，網(wǎng)格化管理于試點(diǎn)城市成功實(shí)施后得以在全國范圍迅速推廣，并受到來自各方的積極響應(yīng)和熱烈追捧。舉國上下儼然顯現(xiàn)“無網(wǎng)格，不管理”的趨勢。在網(wǎng)格化浪潮中，冷靜的思考應(yīng)對之策，顯得尤為重要。本文擬將網(wǎng)格化管理從一個(gè)“試驗(yàn)品”到一種城市管理新模式、從部分城區(qū)試點(diǎn)到全國范圍實(shí)施，這個(gè)從無到有、由點(diǎn)到面的過程進(jìn)行分解。逐一掃描啟動(dòng)、運(yùn)行、維持、推廣四個(gè)階段，分析其中可能出現(xiàn)或業(yè)已存在的問題。據(jù)此對網(wǎng)格化管理的實(shí)際作用及其與當(dāng)前社會(huì)體制的兼容性作出初步判斷，希望能夠?yàn)閷W(wǎng)格化管理效能的標(biāo)榜降溫。

一、網(wǎng)格化管理啟動(dòng)的條件與時(shí)機(jī)還不成熟

1.啟動(dòng)網(wǎng)格化管理需要負(fù)擔(dān)巨大的成本。網(wǎng)格化管理作為電子政務(wù)在城市管理領(lǐng)域的擴(kuò)展應(yīng)用，其正常運(yùn)行離不開電子地圖、地理編碼、GPS和手機(jī)定位、信息安全等十項(xiàng)數(shù)字信息技術(shù)的支持，為發(fā)揮相關(guān)技術(shù)的作用所需付出的顯性成本非?？捎^。另外，在傳統(tǒng)管理模式向新模式轉(zhuǎn)換的過程中，由精簡人員、淘汰設(shè)備等帶來的一系列隱性成本更難以估量。實(shí)踐中，部分地區(qū)結(jié)合自身特點(diǎn)對當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)格化管理體系進(jìn)行了改造，嘗試通過壓縮啟動(dòng)資金的方式節(jié)約成本。例如，北京市海淀區(qū)利用堅(jiān)實(shí)的信息化基礎(chǔ)，以公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)代替部分城管監(jiān)督員履行“巡察”管理對象的職責(zé)。雖然通過縮編巡邏隊(duì)伍減少了前期投入，但為實(shí)現(xiàn)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，必須保證有專職人員對攝像頭和監(jiān)視器進(jìn)行操控，為此增設(shè)監(jiān)督崗位，頗有收之桑榆，失之東隅的意味。況且視訊及城管聯(lián)合巡察的辦法與純粹由城管巡察相比，效果勢必會(huì)打一定折扣。與之相比，部分地區(qū)啟動(dòng)資金充足，卻缺乏后續(xù)投入。例如，武漢市江漢區(qū)啟動(dòng)網(wǎng)格化管理以來，各部門結(jié)案率超過95%，但按期結(jié)案率卻始終不足50%。經(jīng)調(diào)查是由于效率提升帶來工作量飽和，卻缺乏與之匹配的經(jīng)費(fèi)和人員支持造成的，同樣導(dǎo)致了管理效能的損失?！耙粋€(gè)完整的電子治理建設(shè)實(shí)施方案，必須把資金的可用性當(dāng)作考慮的重要指標(biāo)”?！百Y金的可用性”不僅指向啟動(dòng)資金如何籌措，也同樣指向后續(xù)投入何以為繼，更涉及管理績效的改善。作為實(shí)施網(wǎng)格化管理的必要條件之一，前期大量的資源投入反映的是各地區(qū)的投入能力和投入意愿，它既是一道門檻，又是后期能否持續(xù)取得良好效果的試金石，這一條件并非所有的城市都真正具備。

2.啟動(dòng)網(wǎng)格化管理需要具備適當(dāng)?shù)臈l件。北京市東城區(qū)作為中央部委所在地，管理責(zé)任重大。實(shí)施網(wǎng)格化管理后，變被動(dòng)應(yīng)對問題為主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并解決問題，有效提高了公共服務(wù)水平和服務(wù)效率。而在中國某些城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村，其軟(文化、制度等)、硬(地形、人口等)條件不符合網(wǎng)格化管理的要求，且管理對象(事件和部件)簡單而單一。例如，已經(jīng)啟動(dòng)網(wǎng)格化管理的銀川市新華村，共有農(nóng)戶1079戶，按每戶3人計(jì)算，約有居民3237人，每個(gè)網(wǎng)格配置了14名網(wǎng)格監(jiān)督員，平均每名網(wǎng)格監(jiān)督員僅對應(yīng)居民約231人，管理覆蓋范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及成功實(shí)施網(wǎng)格化管理的湛江市霞山區(qū)——人口40萬，劃分86個(gè)網(wǎng)格，每格配置10名網(wǎng)格監(jiān)督員，平均每名網(wǎng)格監(jiān)督員對應(yīng)居民465人?？梢姡谛氯A村內(nèi)劃分網(wǎng)格并實(shí)施網(wǎng)格化管理絕非必要。另外，一些地區(qū)已經(jīng)在城市管理領(lǐng)域推行了市場化改革。例如，安徽省宣城市、浙江省余姚市等通過政府購買服務(wù)等方式將相關(guān)公共服務(wù)的提供機(jī)制市場化，初步實(shí)現(xiàn)了“管辦分離”。在這些城市采用網(wǎng)格化管理模式(目前仍以政府職能部門作為提供公共服務(wù)的主體)，反而是朝著與社會(huì)管理體制改革相反方向的一種倒退。所以，并非所有城市的發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)管理水平都適合實(shí)施網(wǎng)格化管理。

3.啟動(dòng)網(wǎng)格化管理需要處于合適的契機(jī)。目前，雖然在國家層面強(qiáng)調(diào)將工作重心由提升經(jīng)濟(jì)增長速度向維持社會(huì)公平正義的方向調(diào)整。但是由于歷史原因和戰(zhàn)略選擇，中國的區(qū)域發(fā)展是非均衡的，絕大部分城區(qū)的狀態(tài)與成熟的建成區(qū)還有相當(dāng)差距，對于完善基礎(chǔ)設(shè)施的訴求遠(yuǎn)高于對現(xiàn)有設(shè)施的管理及維護(hù)。近年來，各地拆遷活動(dòng)頻繁出現(xiàn)便從側(cè)面證明規(guī)劃總在進(jìn)行，城市布局隨時(shí)可能改變。如果在這種情況下啟動(dòng)網(wǎng)格化管理，那么為劃分網(wǎng)格、繪制電子地圖、編碼城市部件等前期準(zhǔn)備工作所付出的努力，很有可能隨著城市規(guī)劃的調(diào)整而付諸東流。所以，這些地方也許更適合先著手準(zhǔn)備工作，將網(wǎng)格化管理的相關(guān)內(nèi)容納入頂層設(shè)計(jì)，避免日后重復(fù)工作帶來的資源浪費(fèi)，卻并非處于即刻啟動(dòng)網(wǎng)格化管理的有利時(shí)期。

根據(jù)尼斯坎南的觀點(diǎn)，官僚機(jī)構(gòu)和官僚個(gè)人的行為動(dòng)機(jī)是追求自身利益而非公共利益，實(shí)現(xiàn)(可自由支配的)預(yù)算最大化是官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和官僚行為的基本取向。這在近年來中國實(shí)行行政機(jī)構(gòu)改革及管理手段創(chuàng)新的實(shí)踐中屢屢得到印證——部分地方政府忽視當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，為積累政績或獲得更多的財(cái)政預(yù)算而盲目追求創(chuàng)新。鑒于此，各地方政府跟風(fēng)推網(wǎng)格化管理這一“新鮮事物”上位的情況就不得不防，何況目前已經(jīng)出現(xiàn)類似的苗頭：貴州省地處高海拔山區(qū)的畢節(jié)市實(shí)施網(wǎng)格化管理、寧夏自治區(qū)銀川市的扶貧開發(fā)實(shí)驗(yàn)區(qū)鎮(zhèn)北堡鎮(zhèn)實(shí)施網(wǎng)格化管理……為了網(wǎng)格化而網(wǎng)格化，終將導(dǎo)致閹割其精神而追求其形式，無論結(jié)果是加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還是造成資源的極大浪費(fèi)，對于當(dāng)?shù)匕l(fā)展、對于網(wǎng)格化管理本身而言都是災(zāi)難。所以，充分考量本地區(qū)是否具有充足的資源、必要的條件、合適的契機(jī)，才是地方政府在啟動(dòng)網(wǎng)格化管理之前首先需要思考論證的。

二、網(wǎng)格化管理的運(yùn)行體系設(shè)計(jì)存在缺陷

1.網(wǎng)格化管理的運(yùn)行缺乏權(quán)力保障?！霸谀壳暗母母锾剿髦?，網(wǎng)格實(shí)際上不是一個(gè)規(guī)范的層級(jí)，它僅是提供了一個(gè)平臺(tái)和整合機(jī)制。這種靈活的機(jī)制雖然可避免行政成本的增加”，但只能替代與市政管理關(guān)系密切的若干部門行使部分職能。為此，目前各地區(qū)將網(wǎng)格化管理的“兩個(gè)軸心”中的監(jiān)督中心和指揮中心設(shè)置為事業(yè)單位。然而，事業(yè)單位作為社會(huì)組織，雖然具有行政級(jí)別，卻不具有類似政府的權(quán)威與權(quán)力。由于各職能部門需要在指揮中心這一平臺(tái)完成資源整合與信息共享，并在解決問題的實(shí)際工作中受其調(diào)度。那么，作為事業(yè)單位的指揮中心能否順利指揮政府相關(guān)職能部門？武漢市江漢區(qū)在道路破損、食品衛(wèi)生監(jiān)管等涉及數(shù)個(gè)職能部門協(xié)調(diào)解決的事件中，就出現(xiàn)了在網(wǎng)格化管理體系內(nèi)相互“踢皮球”的現(xiàn)象，凸顯指揮中心協(xié)調(diào)和調(diào)度的乏力，暴露出網(wǎng)格化管理的運(yùn)行缺乏權(quán)力保障這一漏洞。網(wǎng)格化管理也許可以暫時(shí)憑借網(wǎng)格化管理風(fēng)頭正勁，在各地區(qū)“一把手”的關(guān)照下勉力支撐，卻非長久之計(jì)。早晚會(huì)隨著“領(lǐng)導(dǎo)重視則興，領(lǐng)導(dǎo)輕視則廢”這一定律的生效而崩塌。在未能將網(wǎng)格設(shè)置成新的行政層級(jí)，以免抵消掉實(shí)施網(wǎng)格化管理的收益(節(jié)約行政成本)的大前提下，科學(xué)定位體系內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及相關(guān)人員的身份成為難題。

2.網(wǎng)格化管理的運(yùn)行缺乏結(jié)構(gòu)性支持?！俺鞘芯W(wǎng)格化管理有主動(dòng)管理、閉環(huán)式管理、數(shù)字化管理和動(dòng)態(tài)化管理的特征”。其中，閉環(huán)式管理指的是在網(wǎng)格化管理的整個(gè)流程中，各環(huán)節(jié)以首尾相接的方式緊密結(jié)合——通過流程再造，實(shí)現(xiàn)對管理系統(tǒng)的閉環(huán)控制。這同時(shí)反映出整個(gè)管理流程幾乎都在封閉的環(huán)境中進(jìn)行：除去城管監(jiān)督員在巡邏中發(fā)現(xiàn)問題、在結(jié)案前審核問題解決的情況，職能部門接受調(diào)遣前往現(xiàn)場作業(yè)，整個(gè)管理體系與外界再無其他接觸。外界的介入和監(jiān)督只能止步于信息收集與核實(shí)結(jié)案環(huán)節(jié)，對于案卷建立、任務(wù)派遣、處理反饋等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題無從知曉，對于掌握核心權(quán)力，可能導(dǎo)致管理過程發(fā)生問題的“兩個(gè)軸心”更是無能為力。新模式中公民參與程度的加深基本無從體現(xiàn)。另外，在實(shí)際運(yùn)行中，作為體系核心的“兩個(gè)軸心”的權(quán)力并不對等——監(jiān)督中心立案后向指揮中心派發(fā)任務(wù)，問題解決后指揮中心向監(jiān)督中心匯報(bào)，兩者更像是上下級(jí)關(guān)系；且沒有競爭關(guān)系—“兩個(gè)軸心”各負(fù)其責(zé)、各司其職；相互之間的溝通方式比較單一—“對講機(jī)”式的單向傳遞信息，如此在權(quán)力分離，監(jiān)、管職能分開的基礎(chǔ)上促使“兩個(gè)軸心”相互制約的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，仿佛斷了一條腿的板凳，令網(wǎng)格化管理體系內(nèi)部的雙向監(jiān)督機(jī)制很難充分發(fā)揮作用。

為了實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理的順暢運(yùn)行，諸如如何創(chuàng)新工作機(jī)制，加強(qiáng)指揮平臺(tái)對各職能部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度；如何在不干擾體系正常運(yùn)行的前提下，將公眾參與進(jìn)一步引入到管理的全過程；如何平衡“兩個(gè)軸心”的權(quán)力比重，完善體系的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制等問題，亟待解決。

三、網(wǎng)格化管理系統(tǒng)的穩(wěn)定難以保證

1.組織構(gòu)成面臨突擊整治的沖擊。針對城市管理處置力量各自為政，存在著“既多又少”的怪現(xiàn)象，網(wǎng)格化管理模式通過整合分散在各職能部門的專業(yè)資源，一方面解決其在各管理區(qū)域內(nèi)人手不足，顧此失彼“少”的問題，為市民創(chuàng)造和諧整潔的環(huán)境；另一方面解決其一線隊(duì)伍總?cè)藬?shù)超過管理實(shí)際需求，人員“多”的問題，幫政府完成精兵簡政的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這兩點(diǎn)，需要維持網(wǎng)格化管理長效機(jī)制，保證組織長期處于穩(wěn)定狀態(tài)。在當(dāng)代中國行政管理實(shí)踐中，部門在人手不足又受編制限制的情況下，從其他單位臨時(shí)或長期借調(diào)人員的情況普遍存在，而借調(diào)雙方誰是主體誰是客體，則視工作的輕重緩急而定。上海市作為最早施行網(wǎng)格化管理的試點(diǎn)城市之一，就是采取借調(diào)方式充實(shí)管理隊(duì)伍：盧灣區(qū)監(jiān)督中心40人中的31人借調(diào)自市規(guī)劃局；長寧區(qū)監(jiān)督中心80人借調(diào)自市規(guī)劃局；徐匯區(qū)監(jiān)督中心主要由借調(diào)自城管大隊(duì)的人員組成。借調(diào)卻不解決編制，要么是將網(wǎng)格化管理當(dāng)做臨時(shí)性活動(dòng)，要么是將網(wǎng)格化管理作為階段性重點(diǎn)。無論哪種情況，如果遇到類似“嚴(yán)打”的突擊整治活動(dòng)，本就七拼八湊的隊(duì)伍將難逃被再度拆散的命運(yùn)。

2.隊(duì)伍建設(shè)面臨人才流失的風(fēng)險(xiǎn)。網(wǎng)格化管理的整個(gè)流程包括七個(gè)環(huán)節(jié)，其中信息收集和核實(shí)結(jié)案兩個(gè)環(huán)節(jié)均由城管監(jiān)督員完成。在實(shí)踐中，城管監(jiān)督員通過巡邏主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題并通過電子設(shè)備上傳相關(guān)信息——既作監(jiān)督中心的“腿”，又作監(jiān)督中心的“眼”。這種模式能否確保監(jiān)督中心“運(yùn)籌帷幄之中，決勝千里之外”，取決于問題發(fā)現(xiàn)是否及時(shí)，信息上傳是否準(zhǔn)確，這對城管監(jiān)督員的綜合素質(zhì)提出了較高要求。在網(wǎng)格化管理發(fā)展成熟的未來，如需城管監(jiān)督員將全區(qū)域的巡視任務(wù)承擔(dān)下來，則更需要有一批固定的高素質(zhì)人才從事相關(guān)工作。然而目前在中國，城管這一職業(yè)的社會(huì)認(rèn)同度不高，導(dǎo)致其整體素質(zhì)遠(yuǎn)不能達(dá)標(biāo)。盡管近年來各地涌現(xiàn)出一批大學(xué)生、甚至碩士城管，但高學(xué)歷人才與城管“聯(lián)姻”，究竟出于自由戀愛，還是看中了婆家的彩禮，卻令人質(zhì)疑。一位大學(xué)生城管曾坦言，之所以報(bào)考城管就是為了那有限的公務(wù)員編制，“現(xiàn)在是騎馬找馬，如果有更好的選擇，我也會(huì)離開?！倍唐趦?nèi)也許可以通過提高個(gè)人待遇結(jié)合抬高招聘門檻的方式，對現(xiàn)有城管監(jiān)督員隊(duì)伍的人員構(gòu)成進(jìn)行調(diào)整。但是將隊(duì)伍中的高素質(zhì)人才穩(wěn)定下來，以維持網(wǎng)格化管理體系的長效運(yùn)行，才是最重要卻也最難實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

中國較為普遍的存在著特殊時(shí)期為達(dá)目標(biāo)，不計(jì)成本、代價(jià)的管理方式，學(xué)術(shù)界戲稱之為“運(yùn)動(dòng)式管理”。然而，這種模式對于常態(tài)化管理而言，比如“嚴(yán)打”之于維持社會(huì)治安，卻在某種程度上形成了負(fù)向激勵(lì)：特殊時(shí)期的成果越突出，說明日常管理中存在的失誤越嚴(yán)重。換言之，只有在常態(tài)化管理中存在失誤，才有機(jī)會(huì)從運(yùn)動(dòng)式管理中獲得額外的資源配置，甚至失誤越嚴(yán)重獲得的額外資源越豐厚。因此，政府部門在此兩種管理模式間的搖擺，最終往往會(huì)停在以“亡羊補(bǔ)牢”取代“有備無患”的尷尬位置。如何避免負(fù)向激勵(lì)對網(wǎng)格化管理的長效運(yùn)行構(gòu)成威脅，值得深入思考。另外，以增加公務(wù)員編制或進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)的方法提高并維持城管監(jiān)督員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，在政府全面推進(jìn)精簡機(jī)構(gòu)和人員、節(jié)約行政成本的改革背景下，基本上不可能實(shí)現(xiàn)，而提升城管的社會(huì)公信力和聲望，卻非朝夕之功。那么，為了維持網(wǎng)格化管理的長效機(jī)制，還需破解精兵簡政與吐故納新之間的兩難困境。

四、網(wǎng)格化管理的業(yè)務(wù)拓展與社會(huì)參與存在悖論

在現(xiàn)代城市中，對公共事務(wù)的最佳管理和控制已不再是集中的，而是多元、分散、網(wǎng)絡(luò)型以及多樣性的，這就涉及中央、地方、非政府組織、個(gè)人等多層次的權(quán)利和利益協(xié)調(diào)。從這個(gè)角度講，將目前由政府主導(dǎo)推廣實(shí)施的網(wǎng)格化管理模式視為半成品甚至過渡品亦不為過，其發(fā)展方向應(yīng)該是更多且更深入的社會(huì)主體參與和政府部門在一定程度的逐步退卻。

目前，網(wǎng)格化管理中的公民參與主要集中在城市市政管理中問題線索的發(fā)現(xiàn)和提供上。對于普通市民而言，不可能要求所有人都理解網(wǎng)格化管理的運(yùn)行機(jī)理，更不可能期望所有人都配合網(wǎng)格化管理的引導(dǎo)，協(xié)助實(shí)現(xiàn)優(yōu)化城市治理的目標(biāo)。如果市民通過對比，體會(huì)到在傳統(tǒng)管理模式下涉及自身利益的問題在實(shí)施網(wǎng)格化管理之后不復(fù)存在了，則很可能得出感性的結(jié)論——通過城管監(jiān)督員，或撥打監(jiān)督中心電話反映的問題能夠得到更為有效的解決。參照中國移動(dòng)客戶對于公共信息服務(wù)平臺(tái)12580的咨詢服務(wù)表現(xiàn)出依賴性，使其業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展，業(yè)務(wù)量增大的事實(shí)，網(wǎng)格化管理的實(shí)施也極有可能引導(dǎo)公民對其產(chǎn)生強(qiáng)烈的依賴感，并隨依賴程度的日益加深和求助范圍與頻率的相應(yīng)增加，令政府深陷于網(wǎng)格化管理的主導(dǎo)者和中堅(jiān)力量這類角色中不能自拔，促成新一輪的政府職能擴(kuò)張、政府機(jī)構(gòu)膨脹與政府人員擴(kuò)充。

也許公眾的依賴可以反過來促進(jìn)管理服務(wù)制度化、規(guī)范化，進(jìn)而通過管理效率顯著提高所帶來的積極意義抵消政府職能擴(kuò)張所導(dǎo)致的消極影響。但根據(jù)“帕金森定律所揭示的，官僚組織存在著一種天生的、內(nèi)在的擴(kuò)張傾向”，政府或許也會(huì)趁勢將手伸向不該管也管不好的地方，如城市基本服務(wù)這類能夠市場化的領(lǐng)域，反而起到了與“城市管理社會(huì)化”、“小政府，大社會(huì)”等更具戰(zhàn)略意義的目標(biāo)南轅北轍的導(dǎo)向作用。如何既發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，促進(jìn)網(wǎng)格化管理迅速推廣，解決傳統(tǒng)問題，又克服政府的擴(kuò)張傾向，改進(jìn)網(wǎng)格化管理運(yùn)行機(jī)制，將城市管理過程和管理體制引導(dǎo)向以社會(huì)公眾參與為主這一“特定高級(jí)階段和完善形式”，是目前在網(wǎng)格化管理的推廣過程中值得深入思考的重要問題。

網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新意義和當(dāng)前取得的成績值得肯定，但其本身也存在著目前難以克服的內(nèi)在缺陷。這導(dǎo)致它所能起到的作用有限且與中國社會(huì)管理體制的適配性并非很高。在急于啟動(dòng)實(shí)施網(wǎng)格化管理之前，各地方政府應(yīng)當(dāng)將精力更多花費(fèi)在客觀審視當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、冷靜思考規(guī)避問題的辦法和解決問題的方案上，如此才真正算得上是響應(yīng)中央強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的要求，才能最大程度地利用網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢并發(fā)揮其效能。