什么是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項目、與社會公共秩序相關(guān)的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或?qū)徟鷮徍饲?，對可能影響社會穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測、分析和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案。

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社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容

1.風(fēng)險形成原因

從當(dāng)前中國社會的總體形勢看，整體平穩(wěn)的同時存在著嚴(yán)重的社會風(fēng)險，一方面，中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，政治體系運行平穩(wěn)有序，社會整體發(fā)展保持著良好態(tài)勢。另一方面，當(dāng)前中國各種問題和矛盾凸現(xiàn)出來，不少問題和矛盾還呈現(xiàn)出繼續(xù)惡化的態(tài)勢，社會風(fēng)險也在不斷累積。當(dāng)前，“三農(nóng)”問題、腐敗問題、房屋征收、國有資產(chǎn)流失、貧富懸殊問題、就業(yè)問題、金融風(fēng)險的加劇、安全生產(chǎn)問題、犯罪猖獗問題、誠信危機及影響社會和諧穩(wěn)定的不安定因素等這些問題中潛藏著巨大的社會風(fēng)險，這些問題可以說是當(dāng)前中國十分緊迫并亟待解決的問題，這些問題中潛藏著巨大的社會風(fēng)險。這些問題如果得不到較好的解決和處理，累積到一定程度，就可能失控從而形成社會危機。在很大程度上可以說，這些社會問題是當(dāng)前中國社會風(fēng)險之源。

2.評估主體

重大事項決策的提出、政策的起草、項目的報批、改革的牽頭、工作的實施等有關(guān)部門是負(fù)責(zé)組織重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的主體。涉及到多個部門的，牽頭部門為評估工作的主體，其他相關(guān)部門協(xié)助辦理。

3.評估內(nèi)容

根據(jù)重大事項的合法性、合理性、可行性、可控性等四個要素，主要圍繞以下內(nèi)容進行評估。

(一)是否符合現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章，是否符合黨和國家的方針政策，是否符合國家、省委省政府的戰(zhàn)略部署、重大決策以及暫行辦法[1]。

(二)是否符合本省、本系統(tǒng)近期和長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，是否符合以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，是否兼顧了各方利益群體的不同需求，是否考慮了地區(qū)的平衡性、社會的穩(wěn)定性、發(fā)展的持續(xù)性。

(三)是否經(jīng)過充分論證，是否符合大多數(shù)人民群眾的意愿，所需的人力、財力、物力是否在可承受的范圍內(nèi)并且有保障，是否能確保連續(xù)性和穩(wěn)定性，時機是否成熟。

(四)對所涉及區(qū)域、行業(yè)群眾利益和生產(chǎn)生活的影響，群眾對影響的承受能力，引發(fā)矛盾糾紛的可能性。

(五)其他有可能引發(fā)不穩(wěn)定因素的問題。

4.評估原則

權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則：由重大事項的承辦部門具體組織實施風(fēng)險評估工作，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”、“誰決策、誰負(fù)責(zé)”、“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的要求，對評估結(jié)論負(fù)責(zé)。

合法合理原則：評估重大事項必須依照法律、法規(guī)和政策，做到公開、公正，體現(xiàn)公平，符合大多數(shù)人民群眾的意愿。

科學(xué)民主原則：依照相關(guān)法律法規(guī)和政策制定科學(xué)、規(guī)范的評估標(biāo)準(zhǔn)，深入調(diào)查研究，多渠道、多方式、多層次征求意見，定性與定量分析相結(jié)合，充分論證，確保評估工作全面、客觀、準(zhǔn)確。

以人為本原則：統(tǒng)籌考慮發(fā)展需要與人民群眾承受能力，統(tǒng)籌考慮人民群眾長遠(yuǎn)利益與現(xiàn)實利益，切實維護人民群眾合法權(quán)益。

公平和效益原則：正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，把改革的力度、發(fā)展的速度與社會可承受程度統(tǒng)一起來，實現(xiàn)政治效益、經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一。

5.評估范圍

凡與人民群眾切身利益密切相關(guān)、牽涉面廣、影響深遠(yuǎn)，易引發(fā)矛盾糾紛或有可能影響社會穩(wěn)定的重大事項實施前，都應(yīng)開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。

包括事項：

(一)涉及檔案保管、利用、征集方面的事項。

主要是涉及范圍廣、影響面較大的征集方式的改變、調(diào)整等。

(二)涉及重大檔案法規(guī)政策的事項。

主要是涉及較多部門、涉及較多人員的檔案政策的制定、調(diào)整和落實的事項。

(三)涉及重大檔案違法案件、處罰的事項。

主要是涉及重要檔案的違法案件和檔案行政處罰的實施等。

(四)涉及檔案系統(tǒng)多數(shù)干部職工切身利益的事項。

主要是涉及檔案系統(tǒng)干部職工的重大政策制定和調(diào)整。

(五)其他涉及較多人民群眾利益的重大事項。

6.評估程序

制定評估方案：由評估主體對已確定的評估事項制定評估方案，明確具體要求和工作目標(biāo)。

組織調(diào)查論證：評估主體根據(jù)實際情況，將擬決策事項通過公告公示、走訪群眾、問卷調(diào)查、座談會、聽證會等多種形式，廣泛征求意見，科學(xué)論證，預(yù)測、分析可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素。

確定風(fēng)險等級：對重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險劃分為A、B、C三個等級。人民群眾反映強烈，可能引發(fā)重大群體性事件的，評估為A級；人民群眾反映較大，可能引發(fā)一般群體性事件的，評估為B級；部分人民群眾意見有分歧的，可能引發(fā)個體矛盾糾紛的，評估為C級。評估為A級和B級的，評估主體要制定化解風(fēng)險的工作預(yù)案。

形成評估報告：在充分論證評估的基礎(chǔ)上，評估主體就評估的事項、風(fēng)險的分析、評估的結(jié)論、應(yīng)對的措施編制社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。

集體研究審定：重大事項實施前必須經(jīng)局黨組會、局長辦公會等形式集體研究審定。評估主體將評估報告、化解風(fēng)險工作預(yù)案提交局黨組會、局長辦公會等會議審批，由會議集體研究視情況作出實施、暫緩實施或不實施的決定。對已批準(zhǔn)實施的重大事項，評估主體要密切監(jiān)控運行情況，及時調(diào)控風(fēng)險、化解矛盾，確保重大事項順利實施。

7.工作要求

加強組織領(lǐng)導(dǎo)：全省檔案部門要高度重視，切實加強對重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。全省各級檔案部門主要領(lǐng)導(dǎo)要加強對評估工作的督促、指導(dǎo)，其他領(lǐng)導(dǎo)要主動抓好分管范圍內(nèi)的重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，及時研究解決工作中遇到的重大問題，提升重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作水平。各單位要把評估結(jié)果作為重大事項決策的重要依據(jù)，認(rèn)真執(zhí)行、切實推進社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，對應(yīng)進行評估的事項要做到不評估不決策，不評估不實施。

嚴(yán)肅責(zé)任查究：各級檔案部門要把重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作納入社會治安綜合治理考評體系，對應(yīng)進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估而未實施評估，或因組織實施不力、走過場，以及防范化解工作不落實、不到位。

8.評估意義

對構(gòu)建社會主義和諧社會的重大意義，我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。全面準(zhǔn)確地理解和諧社會的基本特征和重要原則，重要的一條就是要充分認(rèn)識保持安定有序、維護社會穩(wěn)定的重要意義。在實踐中，人們越來越深切地體會到，構(gòu)建和諧社會，必須維護社會穩(wěn)定。

穩(wěn)定是和諧的前提和基礎(chǔ)。推進和諧社會建設(shè)，就必須保持社會的平安、穩(wěn)定、有序。沒有穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會就無從談起。唯有穩(wěn)定才能發(fā)展經(jīng)濟，才能達(dá)到社會和諧。構(gòu)建和諧社會，需要做很多方面的工作，而保持安定有序、維護社會穩(wěn)定，是最重要的工作。

保持社會穩(wěn)定是大局，這是我國現(xiàn)代化建設(shè)的一條極其重要的經(jīng)驗。改革開放20多年來，我國經(jīng)濟始終保持持續(xù)快速健康發(fā)展，綜合國力顯著增強，人民生活逐步改善，各項事業(yè)生機勃勃，國際威望不斷提高。這一切都同我們的社會保持團結(jié)穩(wěn)定的局面密切相關(guān)。我們應(yīng)該倍加珍惜來之不易的大好局面。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉?！边@不僅為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實踐所充分證明，也是廣大干部群眾從經(jīng)驗和教訓(xùn)中得出的共同結(jié)論，是人民的共同心聲。

維護社會穩(wěn)定，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。當(dāng)前，我們所處的國際國內(nèi)環(huán)境相當(dāng)復(fù)雜，既面臨大好機遇，也遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。團結(jié)一心，保持穩(wěn)定，我們才能抓住機遇，克服困難，應(yīng)對挑戰(zhàn)。我國現(xiàn)代化建設(shè)正處于一個重要戰(zhàn)略機遇期，確保穩(wěn)定，才能抓住和用好這個戰(zhàn)略機遇期，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧；確保穩(wěn)定，才能化解矛盾、理順情緒，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，調(diào)動一切積極因素；確保穩(wěn)定，才能妥善解決我們面對的各種問題，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的內(nèi)部和外部環(huán)境。在現(xiàn)代化建設(shè)的大局面前，我們必須像愛護自己的眼睛一樣珍惜、維護社會穩(wěn)定。

維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會和諧，一個重要問題是依法有序地看待和處理我們面對的問題。依法治國這句話，大家都擁護，這就意味著必須健全社會主義法制，充分發(fā)揮法治在促進、實現(xiàn)、保障社會和諧方面的重要作用。社會的發(fā)展總會面臨著矛盾和問題，也總是在不斷解決矛盾和問題中前進的。當(dāng)今世界很不平靜，會有這樣那樣的磨擦和問題；國內(nèi)改革建設(shè)不會一帆風(fēng)順，會有這樣那樣的困難。解決這些矛盾和問題，只能冷靜理智、依法有序地進行。

和諧與穩(wěn)定符合國家和人民的根本利益，促進和諧與維護穩(wěn)定是每一個公民的責(zé)任。我們都希望生活在一個和諧、穩(wěn)定的社會之中，都希望國家盡快地富強起來，人民富裕起來，都希望順利實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標(biāo)，那么，人人應(yīng)該為和諧穩(wěn)定盡責(zé)，為和諧穩(wěn)定出力。只要我們上下同心，各方協(xié)力，和衷共濟，團結(jié)穩(wěn)定，就沒有克服不了的困難。我們相信，一個更加富強、更加民主、更加文明的中國必將屹立于世界民族之林。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的表現(xiàn)

該制度有利于提升政府決策的科學(xué)化和民主化，對于正確處理人民內(nèi)部矛盾，把各種矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)，具有極其重要的作用。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的戰(zhàn)略價值主要體現(xiàn)在預(yù)防和化解社會風(fēng)險。預(yù)防為主是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的首要原則，相對過去被動的事后處置模式。同時，通過對各種風(fēng)險因素的全面調(diào)查研究，以及通過與潛在利益相關(guān)者的充分溝通，還為有效規(guī)避、預(yù)防、控制各種社會穩(wěn)定風(fēng)險，提供科學(xué)有效的應(yīng)對方案。實踐中，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制表現(xiàn)在以下三方面：一是在重大項目建設(shè)上引入信訪評估制度，積極促進了信訪工作變被動為主動，變事后為事前，建立健全信訪工作機制，為項目決策、建設(shè)及管理提供服務(wù)和支持；二是針對項目建設(shè)投資大、周期長、涉及面廣的特點，分析項目社會風(fēng)險，研究制定防范措施，有利于提早化解項目建設(shè)過程中由于各種原因而可能帶來的一些社會負(fù)面影響；三是通過風(fēng)險評估，有助于提升決策的科學(xué)化和民主化，也有助于重大項目的順利實施。

現(xiàn)有社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的功能

1．推進了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的規(guī)范化。在實踐中，對重大事項的開展和重大決策的實施，基本上都會考慮可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定后果，但以往更多是決策圈內(nèi)的閉門權(quán)衡。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的實施，快速推進了風(fēng)險評估的規(guī)范化。不僅明確了風(fēng)險評估的人口，增加了風(fēng)險評估的剛性，而且已經(jīng)基本形成了一套相對固定的框架和程序，增強了評估的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和可信性。

2．有效防范了一些嚴(yán)重沖突事件的發(fā)生。近年來，一些官員在“大干快上”、“政績工程”、“獻(xiàn)禮工程”等思維作用下，無顧民意，強力推進一些項目，引發(fā)多起官民尖銳對立的沖突事件。在此情況下，各地逐漸建立并實施的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度增強了地方政府的社會風(fēng)險意識，壓縮了盲目決策空間。從現(xiàn)實來看，一大批沒有通過評估的重大事項被暫緩實施或不實施，有效防止了一些嚴(yán)重沖突事件的發(fā)生。根據(jù)相關(guān)報道，重慶等8個地方的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)果的分布，相當(dāng)一批項目被暫時不實施或不實施。而這些項目很可能會引起民眾的抗議，對當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定造成較大影響。

3．增強了政府公共危機管理的前瞻性。政府在危機管理方面的滯后明顯表現(xiàn)為政府總是在危機爆發(fā)后才引起足夠重視和響應(yīng)，政府因此被稱為“救火隊”。這種危機后的管理，更多屬于沖突處置，而無法有效地進行沖突化解和沖突轉(zhuǎn)化。對此，不少學(xué)者呼吁要建立“前瞻型政府”、“有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療”，但行政理念必須需要相應(yīng)制度支持，才能避免成為空中樓閣。在危機頻發(fā)、資源有限的情況下，提高危機管理的預(yù)見性必須要掌握具體的預(yù)測和控制手段。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估相關(guān)機制設(shè)計與實踐對切實提高危機管理前瞻性具有舉足輕重的意義，尤其表現(xiàn)為設(shè)置“硬”關(guān)口。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)注意的問題

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制是一項較為復(fù)雜的系統(tǒng)工作，需要各部門緊密聯(lián)系實際，既要立足當(dāng)前，又要著眼長遠(yuǎn)；既要立足健全完善，又要著眼貫徹落實；不斷總結(jié)經(jīng)驗的同時，又要鞏固提高，這無疑是對政府行政管理能力的新挑戰(zhàn)。筆者從實際出發(fā)，提出了蘇州市在實施風(fēng)險評估機制過程中應(yīng)引起注意的幾個關(guān)鍵性問題并給出幾點建議。

(一)切實將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制作為獨立程序，防止流于形式

首先，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的實施主體與被評估的對象之間沒有利益關(guān)系是保障評估工作公平、公正的前提。為避免評估的實施者和決策的制定者合二為一，有必要建立專門的評估機構(gòu)；同時建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，評估責(zé)任主體應(yīng)該對評估報告的真實性負(fù)責(zé)，對于在評估工作中弄虛作假、搞形式主義的要嚴(yán)格追究法律責(zé)任。其次，必須將評估報告納入決策程序，作為決定是否實施項目、政策的依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險評估的，不得作出決策。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是一項涉及面廣并且程序復(fù)雜的工作，對重大項目決策實施產(chǎn)生的社會效果具有極大的參考價值，如果評估對象的決策者、審批者只把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作當(dāng)做是一種形式，評估報告歸評估報告，決策歸決策，這樣不僅浪費了巨大的人力物力資源，而且無法使社會穩(wěn)定風(fēng)險評估落到實處，發(fā)揮不了其應(yīng)有的價值。

(二)提高公眾參與度，擴展民意表達(dá)渠道

重大事項有可能引發(fā)的社會不穩(wěn)定實際上就是項目利益相關(guān)者之間的動態(tài)平衡被打破。這種社會不穩(wěn)定同樣具有，即是一部分人或一個階層反對另一部分人或另一個階層。所以，我們在進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估過程中要考慮多方的利益相關(guān)者，保證重大項目或決策的受益方和受害方雙方力量上保持平衡狀態(tài)，從而保證評估報告結(jié)論的真實性。比如，蘇州正在大力實施的城市軌道交通建設(shè)，該項目的利益相關(guān)者除了道路的規(guī)劃部門、建設(shè)部門、管理部門，還有道路沿線附近的居民，他們可能受到噪音、輻射、人流擁堵等不良因素的影響，可能會有較多的反對聲音或改進的方案和意見，在進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時也要重視這一利益相關(guān)群體。道路的使用者是該項目的主要受益方，如果將過大范圍的市民都作為項目的受益人，勢必會降低道路沿線居民(受害方或受影響方)的力量對比，從而可能導(dǎo)致錯誤的評估結(jié)論。

在進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估過程中，我們始終要從人民群眾的根本利益出發(fā)，堅持群眾路線，充分發(fā)揚民主，廣泛聽取群眾各方面意見；同時實行信息公開，將公眾的監(jiān)督滲透到各個環(huán)節(jié)，保障人民群眾的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使決策最大限度地反映不同群體的合理訴求。評估部門可以采取召開座談會、問卷調(diào)查、重點走訪、建立專門的信息網(wǎng)絡(luò)平臺等形式，深入基層群眾，廣泛征求社會各界的意見。對爭議較大或?qū)I(yè)性較強的評估事項，可以組織群眾代表和專家進行聽證、論證，為評估提供科學(xué)、客觀、全面的第一手資料。

(三)建立責(zé)任倒查制度，保證評估機制落到實處

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制為維穩(wěn)工作開辟了一條光明大道，但是要保證評估機制的貫徹落實，還需要建立責(zé)任倒查制度與之相配套。對于依規(guī)定應(yīng)該進行風(fēng)險評估的重大決策事項而不進行評估或者違反規(guī)定不依照評估報告進行決策的決策機構(gòu)；在評估過程中搞形式主義、弄虛作假，故意提出錯誤的評估結(jié)論或者存在重大過失致使評估結(jié)論失誤的評估機構(gòu)都是責(zé)任追究的對象。包括重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的責(zé)任主體、重大事項決策的提出部門、政策的起草部門、項目的申報審批部門、改革的牽頭部門、工作的實施部門等等。各級監(jiān)督機構(gòu)是責(zé)任倒查制度的實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)對上述各責(zé)任主體進行監(jiān)督，按照相關(guān)規(guī)定追究主要責(zé)任人和直接責(zé)任人的責(zé)任。